Gobernanza multinivel en Chile: cómo se coordinan el Estado central, las regiones y los municipios

Un programa de empleo diseñado por un ministerio en Santiago, ejecutado por la oficina municipal de una comuna rural y complementado con inversión regional depende, para funcionar, de que tres niveles de gobierno se pongan de acuerdo. Cuando esa coordinación falla, los recursos se duplican, las responsabilidades se diluyen y las personas no saben a quién acudir. Te explicamos qué es la gobernanza multinivel, cómo se organizan los niveles de gobierno en Chile y qué instrumentos existen para coordinarlos.

¿Qué es la gobernanza multinivel?

La gobernanza multinivel es un enfoque que analiza cómo interactúan los distintos niveles de gobierno -nacional, regional y local- y los actores no estatales para dar una respuesta colectiva a un problema común (Simon, 2024). El concepto surgió para describir la política de cohesión de la Unión Europea y, desde entonces, se ha aplicado al estudio de Estados con estructuras territoriales muy diversas.

Su punto de partida es una constatación práctica: ningún nivel de gobierno cuenta, por sí solo, con todas las atribuciones, los recursos y la información necesarios para resolver problemas públicos complejos. Por ello, el enfoque no se limita a describir qué le corresponde a cada nivel, sino que examina cómo se relacionan entre sí.

Tres ideas para entender el enfoque

01

Coordinación vertical y horizontal

La vertical se refiere a las relaciones entre niveles de gobierno, como un ministerio que acuerda con un municipio la ejecución de un programa. La horizontal, en cambio, alude a la articulación entre sectores de un mismo nivel —salud, vivienda y educación dentro de una región— y a la relación con actores no gubernamentales.

02

Jurisdicciones generales y específicas

Se distinguen los niveles territoriales de propósito general, como país, región y comuna, de las jurisdicciones creadas para un problema particular, como una cuenca hidrográfica que atraviesa varias comunas. En la práctica, ambos modelos suelen coexistir.

03

Subsidiariedad

Cada nivel asume las respuestas que le resultan más pertinentes, compartiendo la responsabilidad con los demás. El nivel nacional define las estrategias, el intermedio las articula con el territorio y el local presta los servicios más cercanos a la ciudadanía.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Simon (2024), Hooghe y Marks (2003) y Sekkal (2019).

Los niveles de gobierno en Chile

Chile es un Estado unitario con cuatro niveles de administración territorial, cada uno con funciones distintas. Esta estructura explica por qué la coordinación resulta especialmente relevante en Chile: en una misma región conviven una autoridad electa, responsable del desarrollo regional, y una autoridad designada, responsable de coordinar la acción del gobierno central.

Nivel central

Ministerios y servicios públicos nacionales

Diseñan las políticas sectoriales y cuentan con representación regional a través de las secretarías regionales ministeriales (SEREMI) y las direcciones regionales de los servicios.

Nivel regional

Electo

Gobierno regional

Encabezado por un gobernador y un Consejo Regional. Orienta el desarrollo del territorio y administra la inversión regional.

Designado

Delegado presidencial regional

Designado por el Presidente de la República. En él reside el gobierno interior de la región y coordina los servicios públicos que dependen del nivel central.

Nivel provincial

Designado

Delegado presidencial provincial

Supervigila, conforme a las instrucciones del delegado regional, los servicios públicos existentes en la provincia.

Nivel comunal

Electo

345 municipalidades

Encabezadas por alcaldes y concejos municipales electos. Prestan los servicios más cercanos a las personas.

Autoridad electa por votación popular Autoridad designada por el Presidente

Los instrumentos de coordinación en Chile

La legislación chilena contempla diversos mecanismos para articular la acción de estos niveles. Los principales son los siguientes.

1

Gobierno regional↔Ministerios

Convenios de programación

Acuerdos formales que definen los proyectos de inversión que ambas partes concuerdan realizar dentro de un plazo determinado. Permiten combinar recursos regionales y sectoriales para financiar obras de mayor envergadura, cuya ejecución suele extenderse por varios años.

Ley N° 19.175

2

Nivel central↔Municipalidades

Convenios de colaboración con municipios

Acuerdos formales entre organismos del gobierno central y las municipalidades para ejecutar un programa o proyecto con un objetivo común. Son el instrumento más extendido de coordinación entre el nivel nacional y el local. En la mayoría de los casos, el nivel central aporta el diseño y los recursos, y el municipio la ejecución en terreno.

Lo que muestra un estudio de la CEPAL

2.250

convenios analizados, firmados principalmente entre 2010 y 2020

87%

de los convenios se concentra en cinco organismos del nivel central

39%

de los convenios implica cofinanciamiento municipal

Fuente: Correa Mautz y Díaz Arteaga (2022), CEPAL.

Organismos que concentran los convenios

Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)25%

Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG)21%

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)18%

Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)12%

Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC)11%

Programas con mayor cobertura

• Programa Familias — FOSIS
• Programa de Fortalecimiento de las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL) — SENCE
• Programa de Desarrollo Local (PRODESAL) — INDAP
• Programa Mujeres Jefas de Hogar — SERNAMEG

Fuente: Correa Mautz y Díaz Arteaga (2022), CEPAL.

3

Gobierno regional↔Secretarías regionales ministeriales y servicios

Coordinación con los servicios sectoriales

El gobierno regional puede convocar a los secretarios regionales ministeriales y a los directores regionales de los servicios públicos para abordar su contribución a los planes de desarrollo de la región. También puede celebrar convenios con municipios y otros organismos del Estado para contar con respaldo técnico.

Ley N° 19.175

4

Ministerios y servicios→Gobierno regional

Traspaso de competencias

A diferencia de los convenios, que coordinan la acción sin alterar quién es responsable, el traspaso modifica de forma más permanente la distribución de funciones entre niveles. Procede en tres materias:

Ordenamiento territorial Fomento de actividades productivas Desarrollo social y cultural

Ley N° 21.074

El Subsecretario de Bienes Nacionales, Álvaro Pillado realiza convenio de colaboración con municipalidad de Chiloé (07 de mayo de 2020) | Fuente: Subsecretaría de Bienes Nacionales

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¿Qué implica la gobernanza multinivel para la ciudadanía chilena?

Muchos de los servicios que una persona recibe en su comuna no dependen de un solo nivel de gobierno. Así, por ejemplo, el apoyo técnico a pequeños productores agrícolas combina el diseño del Instituto de Desarrollo Agropecuario con equipos municipales que trabajan en terreno.

Esta división de funciones tiene una consecuencia directa: cuando un servicio falla, el origen del problema puede estar en etapas distintas. Si los requisitos para acceder a un beneficio son inadecuados, la responsabilidad recae en el diseño nacional; si los recursos no alcanzan, en su asignación; y si la atención es deficiente, en la ejecución local. Cada una de esas etapas corresponde, además, a una autoridad diferente.

Por lo tanto, comprender cómo se coordinan los niveles de gobierno permite dirigir una solicitud o un reclamo a la instancia que efectivamente puede resolverlo, y evaluar con mayor precisión el desempeño de cada autoridad.

Referencias

Correa Mautz, F., y Díaz Arteaga, V. (2022). Convenios de colaboración como mecanismo de coordinación multinivel para el desarrollo productivo en Chile (Documentos de Proyectos LC/TS.2022/28). Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Hooghe, L., y Marks, G. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233–243.

Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (texto refundido DFL N° 1-19.175, 2005). Diario Oficial de la República de Chile.

Ley N° 21.074, sobre fortalecimiento de la regionalización del país. (2018). Diario Oficial de la República de Chile.

Sekkal, A. (2019). Gobernanza multinivel. En F. Enríquez Bermeo (Coord.), Territorialización de la política pública y gobernanza (pp. 27–33). CONGOPE; Ediciones Abya-Yala; Incidencia Pública Ecuador.

Simon, J. W. (2024). Gobernanza multinivel y sus desafíos en América Latina. Estado, Gobierno y Gestión Pública, 22(43), 7–15. https://doi.org/10.5354/0717-8980.2024.76890

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